คอร์รัปชันและการซื้อขายตำแหน่งในทัศนะข้าราชการ

ผู้วิจัย: รศ.ดร. ศุภชัย ยาวะประภาษ และคณะ ปีที่ทำวิจัย: 2000

สรุปความเห็นจากการสัมภาษณ์ข้าราชการในส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และ กทม. จำนวน ๕๙๗ ราย ระหว่างเดือนเมษายน - มิถุนายน ๒๕๔๓ พบว่า

• ส่วน ใหญ่เห็นว่าการคอร์รัปชันเป็นส่วนหนึ่งของวิถีชีวิตในสังคม การรับสินบนเป็นเรื่องปกติที่พบได้ทั่วไป ขณะเดียวกันเมื่อสอบถามถึงหน่วยงานของตนเอง ข้าราชการส่วนใหญ่ไม่เห็นด้วยว่ามีการคอร์รัปชัน และเห็นว่าสถานการณ์เรื่องคอร์รัปชันปัจจุบันดีกว่าเมื่อ ๕ ปีที่ผ่านมา
• เรื่อง การซื้อขายตำแหน่งอันเป็นบ่อเกิดของการคอร์รัปชันนั้น ข้าราชการครึ่งหนึ่งตอบว่าไม่มีการซื้อขายตำแหน่งในหน่วยงานของตนเอง ในขณะที่ประมาณร้อยละ ๔๓ ตอบว่ามีการซื้อขายตำแหน่ง และประมาณเกือบร้อยละ ๗ ไม่ตอบ ในกลุ่มที่ตอบว่ามีการซื้อขายตำแหน่งส่วนใหญ่เป็นข้าราชการส่วนภูมิภาคและ ส่วนกลาง โดยระบุว่า ตำแหน่งที่มีการซื้อขายมากคือ อธิบดีและเลขาธิการ สำหรับข้าราชการ กทม. ซึ่งมี ร้อยละ ๒๐ ตอบว่ามีการซื้อขายตำแหน่ง และระบุว่าตำแหน่งที่ซื้อขายคือ ผู้อำนวยการสำนัก/เขต/ศูนย์/โรงเรียน
• วิธีการ ซื้อขายตำแหน่งที่ใช้มากคือ การให้สิ่งของตอบแทนทั้งที่เป็นตัวเงินและไม่ใช่ตัวเงินเป็นระยะเวลาต่อ เนื่องกัน และคอยรับใช้ส่วนตัวในแทบทุกเรื่อง ตัวกลางในเรื่องการซื้อขายตำแหน่งคือ นักการเมืองและผู้ใกล้ชิด แต่สำหรับข้าราชการ กทม. การซื้อขายตำแหน่งทำกับผู้บังคับบัญชาโดยตรง
• สาเหตุที่มีการซื้อขายตำแหน่งเกิดจากความไม่มีประสิทธิภาพของระบบบริหารงานบุคคลของไทย
• หน่วยงานที่ถูกระบุว่าได้รับความไว้วางใจมากที่สุดในการแก้ปัญหาการซื้อขายตำแหน่งคือ ป.ป.ช. สำนักงาน ก.พ. และสื่อมวลชนตามลำดับ
• การแก้ปัญหาคอร์รัปชันนั้น ข้าราชการให้ความไว้วางใจในการแก้ปัญหา ได้แก่ ป.ป.ช. คตง. และสื่อมวลชน ตามลำดับ
• ข้าราชการเพียงร้อยละ ๒๔ เท่านั้น ที่เห็นว่ารัฐบาลตั้งใจจริงที่จะต่อสู้กับปัญหาคอร์รัปชันในภาคราชการ
  
• คอร์รัปชันในภาครัฐ : ความเห็นและประสบการณ์ของครัวเรือน

ผู้วิจัย: ศ.ดร. ผาสุก พงษ์ไพจิตรและคณะ ปีที่ทำวิจัย: ๑๙๙๙

บทคัดย่อ  ผลการวิจัยจากการสำรวจความเห็นของกลุ่มหัวหน้าครัวเรือนจากการสัมภาษณ์ หัวหน้าครัวเรือนทั่วประเทศ ในเดือนตุลาคม-พฤศจิกายน ๒๕๔๒ โดยใช้วิธีการสุ่มตัวอย่างแบบชั้นภูมิหลายขั้นตอน จำนวน ๔,๐๑๓ตัวอย่าง พบว่าคอร์รัปชันเป็นปัญหาระดับชาติที่สำคัญเป็นอันดับสาม รองจากปัญหาเศรษฐกิจ และปัญหาค่าครองชีพสูง คอร์รัปชันพบในหมู่นักการเมืองมากกว่าในหมู่ข้าราชการ หน่วยงานที่ไม่ซื่อสัตย์มากที่สุด ได้แก่ ตำรวจ และสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร

ใน ปีที่ผ่านมา ร้อยละ ๑๐ ของครัวเรือนถูกเรียกร้องสินบนเป็นจำนวนเงินต่ำกว่า ๑,๐๐๐ บาท และมีครัวเรือนเพียงร้อยละ ๐.๒ ที่ถูกเรียกร้องมากกว่า ๑๐๐,๐๐๐ บาท และในกลุ่มนี้เมื่อรวมกันคิดเป็นวงเงินประมาณ ๒ ใน ๓ ของวงเงินที่ถูกเรียกร้องทั้งหมดรวม ๑๕,๔๐๐ ล้านบาท วงเงินเรียกร้องนี้ กระจุกอยู่ในหน่วยงาน ๓ แห่ง คือ ที่ดิน ตำรวจ และสรรพากร

ในเรื่องการรายงานกรณีคอร์รัปชัน ส่วนใหญ่ตอบว่าไม่เคยรายงาน เพราะไม่ทราบว่าจะรายงานที่ใด และอาจนำผลลบมาถึงตนเองอีก

สถาบันที่มีประสิทธิภาพมากที่สุดในการต่อต้านคอร์รัปชันได้แก่ สื่อมวลชน ป.ป.ช. นักวิชาการ และครู ตามลำดับ

สภาพแวดล้อมทางธุรกิจและทัศนะของผู้ประกอบการต่อการให้บริการของภาครัฐ

ผู้วิจัย: ดร. เสาวณีย์ ไทยรุ่งโรจน์ และคณะ ปีที่ทำวิจัย: ๑๙๙๙

สรุปผลการวิจัย จากการสำรวจความเห็นของผู้ประกอบการในระหว่างเดือนกรกฎาคม-สิงหาคม ๒๕๔๒ จากผู้ประกอบการธุรกิจในเขตกรุงเทพมหานครและปริมณฑล และต่างจังหวัด รวม ๔๒๒ ราย พบว่า

• คอร์รัปชันและการสร้างอุปสรรคการแข่งขันทางธุรกิจ โดยรัฐและเอกชน เป็นปัจจัยสำคัญ ๒ ประการที่เป็นอุปสรรคสำคัญต่อการดำเนินงานและการเจริญเติบโตของภาคธุรกิจ ซึ่งไม่ใช่ปัจจัยที่มีผลกระทบมาจากวิกฤตเศรษฐกิจ
• การ จ่ายเงินพิเศษหรือค่าสินบนแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ เพื่อให้การติดต่อราชการได้รับการอำนวยความสะดวก ได้กลายเป็นประเพณีปฏิบัติสำหรับภาคธุรกิจ โดย ๗๙% ของผู้ประกอบการยอมรับว่าเป็นเรื่องธรรมดาที่ธุรกิจต้องจ่ายเงินพิเศษดัง กล่าว ให้แก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ โดยส่วนใหญ่เมื่อจ่ายเงินพิเศษแล้วกิจการธุรกิจที่จ่ายเงิน จะได้รับการอำนวยความสะดวกตามที่ตกลงกันไว้
• เงินสินบน หรือเงินพิเศษที่ภาคธุรกิจจ่ายให้แก่หน่วยงานต่างๆ ภาครัฐ หน่วยงานที่ธุรกิจจ่ายเงินพิเศษเฉลี่ยต่อปีสูงสุด ได้แก่ กรมศุลกากร (๖๐,๗๙๓ บาท) รองลงมาคือหน่วยงานจัดซื้อจัดจ้างของรัฐ (๒๙,๔๔๕ บาท) กรมสรรพากร (๑๙,๗๕๗ บาท) การไฟฟ้า (๑๑,๑๒๑ บาท) นักการเมืองที่เกี่ยวข้องกับธุรกิจ (๖,๒๔๗ บาท) ตำรวจ (๔,๔๐๐ บาท) เป็นต้น
• จำนวน เงินพิเศษที่ธุรกิจจ่ายจะสอดคล้องกับความถี่ของการติดต่อใช้บริการ ธุรกิจจะจ่ายเงินจำนวนมากให้แก่ หน่วยงานที่ติดต่อบ่อย ยกเว้นตำรวจจราจรและตำรวจอื่นๆ ซึ่งภาคธุรกิจติดต่อด้วยบ่อยแต่เสียค่าใช้จ่ายไม่สูงมาก (เฉลี่ย ๔,๓๙๙.๖ บาทต่อปี) เมื่อเทียบกับหน่วยงานอื่นๆ หน่วยงานที่เรียกเก็บเงินพิเศษบ่อยที่สุดเมื่อมีการติดต่อกับธุรกิจคือ หน่วยงานจัดซื้อจัดจ้างของรัฐ โดยมีการเรียกเก็บเงินพิเศษ (๕๗% ของจำนวนครั้งของการติดต่อ) นักการเมืองที่เกี่ยวข้อง (๔๔% ของจำนวนครั้งของการติดต่อ) ตำรวจจราจรและตำรวจอื่นๆ (๓๙% ของจำนวนครั้งของการติดต่อ) เจ้าหน้าที่ศุลกากร (๑๙% ของจำนวนครั้งของการติดต่อ) เจ้าหน้าที่การไฟฟ้า (๑๘% ของจำนวนครั้งของการติดต่อ) เจ้าหน้าที่สรรพากร (๑๓% ของจำนวนครั้งของการติดต่อ) เป็นต้น
• ในการดำเนิน ธุรกิจกับภาครัฐภาคธุรกิจประสบปัญหามาก ในเรื่องของการแข่งขันในการประมูลและการจ่ายเงินพิเศษ มีปัญหาปานกลางในเรื่องของการรับรู้ข่าวสารเกี่ยวกับการเปิดประมูลงานของรัฐ คุณสมบัติเบื้องต้นของผู้ยื่นประมูลงาน ขนาดของสัญญาเมื่อเทียบกับขีดความสามารถของกิจการ การดูแลของภาครัฐให้เป็นไปตามสัญญา ความตรงต่อเวลาและความครบถ้วนของการชำระเงินค่าสินค้าหรือบริการ
• เพื่อ ให้มั่นใจว่าจะได้รับสัญญาจ้างนั้น ผู้ประกอบการ ๑๘% ต้องจ่ายเงินพิเศษ ๑-๕% ของมูลค่าของสัญญา ผู้ประกอบการ ๑๑% ต้องจ่ายเงินพิเศษ ๖-๑๐% ของมูลค่าสัญญา ผู้ประกอบการ ๔.๘% ต้องจ่ายเงินพิเศษ ๑๑-๑๕% ของมูลค่าสัญญา
• การ คอร์รัปชันในวงราชการเป็นการเพิ่มต้นทุนให้แก่ภาคธุรกิจ เมื่อถามถึงความยินดีเสียภาษีเพิ่มเพื่อให้มีการกำจัดคอร์รัปชัน หน่วยธุรกิจยินดีจ่ายภาษีเพิ่ม ๑๒.๕% เพื่อให้คอร์รัปชันถูกกำจัดไปคิดเป็นร้อยละสูงสุดเมื่อเทียบกับการยินดีจ่าย ภาษีเพิ่ม เพื่อกำจัดกฎระเบียบปฏิบัติที่ยุ่งยาก (ยินดีจ่ายเพิ่ม ๑๑.๓%) และการกำจัดอาชญากรรม (ยินดีจ่ายเพิ่ม ๑๐%)

คอร์รัปชันในวงราชการ: กรณีศึกษาและยุทธศาสตร์การต่อต้านคอร์รัปชันในเชิงเศรษฐศาสตร์

ผู้วิจัย: ดร. นิพนธ์ พัวพงศกร และคณะ ปีที่ทำวิจัย: ๑๙๙๙

สรุปผลการศึกษาเพื่อทำความเข้าใจกระบวนการทุจริตในการจัดซื้อจัดจ้างของ ภาคราชการ โดยอาศัยแนวคิดทางเศรษฐศาสตร์เป็นเครื่องมือในการวิเคราะห์ วิธีการศึกษาอาศัยการสัมภาษณ์นักธุรกิจที่มีประสบการณ์ด้านการจัดซื้อจัด จ้างมานานรวม ๕ ราย และการสัมภาษณ์กลุ่มนักธุรกิจอีก ๒ ครั้ง รวมทั้งการสัมภาษณ์แบบไม่เป็นทางการกับข้าราชการ ซึ่งมีส่วนเกี่ยวข้องกับการจัดซื้อจัดจ้างจำนวน ๔ ราย พบว่า

• ต้นตอ ของการคอร์รัปชันในวงราชการเกิดจากอำนาจหน้าที่ของรัฐ ๒ ด้านใหญ่ๆ ด้านแรก คือ อำนาจการอนุญาตให้ละเว้นจากการปฏิบัติตามกฎระเบียบ เช่น การหนีภาษี ด้านที่สอง คือ อำนาจการจัดสรรผลประโยชน์ หรือสิทธิในการใช้ทรัพยากร เช่น สัมปทานต่างๆ และการจัดซื้อจัดจ้าง
• การทุจริตใน วงการจัดจ้างและในบางกรณีการจัดซื้อ มิได้เริ่มต้นในขั้นการประมูลหรือการสืบราคาแต่เริ่มต้นตั้งแต่ขั้นริเริ่ม โครงการ นักธุรกิจยืนยันว่าโครงการจำนวนมากที่ได้รับงบประมาณประจำปีเป็นโครงการที่ มี "เจ้าของ" เพราะเป็นโครงการที่เกิดจากความร่วมมือระหว่างเจ้าหน้าที่ของรัฐกับนัก ธุรกิจ ซึ่งได้สร้างสายสัมพันธ์กันมานานโดยอาศัยกระบวนการแบ่งค่าเช่าทางเศรษฐกิจ เป็นเครื่องมือ
• ตลาดการจัดซื้อจัดจ้าง เป็นตลาดที่เต็มไปด้วยอุปสรรคกีดขวางคู่แข่งหน้าใหม่ เพื่อรักษาส่วนแบ่ง "ค่าเช่าทางเศรษฐกิจ" ของคนของรัฐกับนักธุรกิจให้อยู่ในระดับสูงสุด วิธีการที่กลุ่มผู้ทุจริตใช้ในการกีดกันคู่แข่งมีหลายวิธี เช่น การร่วมมือระหว่างข้าราชการกับนักธุรกิจกำหนดลักษณะหรือแบบของสินค้าหรือ บริการที่รัฐจะซื้อ การกำหนดคุณสมบัติของผู้ที่จะประมูลหรือเข้ามาขายสินค้า หากมีการประกวดราคาก็จะมีการกลั่นแกล้งมิให้คู่แข่งเข้าประกวดราคาต่างๆ นานา และเมื่อกีดกันไม่ได้ ต้องประกวดราคา ก็จะใช้วิธีสมคบกับคู่แข่ง (ฮั้ว) เพื่อโก่งราคาประมูลให้สูงที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ หรือถ้าหากคู่แข่งชนะการประมูล ก็ให้เจ้าหน้าที่หาหนทางกลั่นแกล้งในขั้นตอนต่างๆ โดยเฉพาะการตรวจรับงาน ฯลฯ
• อัตราสินบนที่นักธุรกิจต้องจ่ายให้แก่นักการเมือง และข้าราชการสำหรับโครงการจัดจ้าง จะอยู่ในอัตราเฉลี่ยร้อยละ ๑๐-๒๐ ของวงเงินงบประมาณจัดจ้าง ส่วนโครงการจัดซื้อจะต้องจ่ายประมาณร้อยละ ๕-๑๐ ของงบประมาณจัดซื้อ การมีอัตราสินบนที่ค่อนข้างแน่นอน นอกจากแสดงว่ากระบวนการทุจริตนั้น "ลงตัว" แล้ว ยังส่งผลให้นักธุรกิจทราบต้นทุนของการทำธุรกิจที่แน่นอน นั่นหมายความว่าราคาสินค้าและบริการที่จะขายให้ราชการจะมีราคาสูงขึ้น เป็นจำนวนที่ค่อนข้างแน่นอน นอกจากนั้นสินค้าและบริการที่ส่งมอบก็จะมีคุณภาพที่แน่ชัด
• เริ่ม มีแนวโน้มว่าการจัดซื้อจัดจ้างในโครงการของหน่วยงานบางแห่งเริ่มมีอัตรา สินบนที่ไม่แน่นอน และที่น่าตกใจคืออัตราสินบนสูงกว่าร้อยละ ๒๐ เช่น หน่วยราชการระดับท้องถิ่น ตลอดจนงบ ส.ส. การที่อัตราสินบนมีตัวเลขสูงขึ้นและไม่มีอัตราที่ตายตัวมีผลกระทบต่อคุณภาพ ของสินค้า และบริการที่รัฐจะหาซื้อได้ นอกจากนั้นยังจะเป็นแรงจูงใจให้เจ้าหน้าที่ของรัฐสมคบกับนักธุรกิจบางคน ในการคิดจัดทำโครงการที่ไม่เป็นประโยชน์ต่อสังคม สาเหตุที่เงินสินบนมีอัตราสูงขึ้น ได้แก่ นักการเมืองท้องถิ่นบางคนอยู่ในตำแหน่งสั้น การวิ่งเต้นซื้อตำแหน่งรุนแรง สินค้าที่ซื้อขาดมาตรฐานอ้างอิงในตลาด ขั้นตอนการอนุมัติการจัดจ้างจัดซื้อยาวกว่าปรกติ เป็นต้น
• ส่วนแบ่ง เงินสินบนระหว่างข้าราชการกับนักการเมืองมีการเปลี่ยนแปลง โดยข้าราชการจะได้รับส่วนแบ่งน้อยลง เพราะนักการเมืองสามารถล้วงลูกมาได้ถึงระดับกอง นอกจากนั้นโครงการที่มีงบประมาณมากกว่า ๕๐-๑๐๐ ล้านบาท จะเป็นโครงการที่ถูกแทรกแซงโดยนักการเมืองในขั้นการจัดซื้อจัดจ้าง เกณฑ์ดังกล่าวถือเป็นการแบ่งอาณาเขตระหว่างนักการเมืองกับข้าราชการ แต่ก็มีนักการเมืองบางคนล้ำเส้นแบ่งเขต ทำให้เกิดความไม่พอใจสูงในหมู่ข้าราชการ ถ้าหากข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ซอยโครงการจำนวนมากลง ก็อาจมีผลกระทบต่อตำแหน่ง
• การ ทุจริตในโครงการจัดซื้อจัดจ้าง เป็นกระบวนการที่ต้องมีเครือข่ายที่ไว้วางใจได้ระหว่างกลุ่มบุคคลที่อยู่ใน เครือข่าย จึงมีระบบที่แบ่งสรรผลประโยชน์อย่างลงตัว การซื้อขายตำแหน่งหน้าที่เป็นส่วนหนึ่งของการแบ่งสรรผลประโยชน์
• เมื่อ มีการซื้อขายตำแหน่ง ผู้ซื้อก็ต้องแสดงผลงาน การวิจัยพบว่าหากข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ ไม่สามารถดำเนินการจัดจ้างจัดซื้อโครงการขนาดใหญ่ได้สำเร็จ จะมีโอกาสถูกย้ายสูง ผู้ที่มาดำรงตำแหน่งใหม่ต้องมีผลงานตรงตามเป้าหมายที่นักการเมืองบางคนกำหนด ให้
• เครือข่ายการทุจริตมิได้จำกัดอยู่เฉพาะภายในหน่วย ราชการ แต่มีการขยายเครือข่ายไปยัง ข้าราชการบางคนในหน่วยราชการอื่นที่เกี่ยวข้องกับการอนุมัติโครงการ เช่น สำนักงบประมาณ ฯลฯ ประโยชน์ คือ การได้รับอนุมัติโครงการ รวมทั้งการได้รับอนุมัติงบประมาณเพิ่มเติมในโครงการ
• การ เปลี่ยนแปลงตำแหน่งทางการเมืองในหลายกรณี จะมีผลให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในโครงการขนาดใหญ่บางโครงการ เช่น การย้ายสถานที่เปลี่ยนแปลงลักษณะของโครงการ ตลอดจนการเพิ่มวงเงินงบประมาณ เป็นต้น การเปลี่ยนแปลงเหล่านี้จำเป็นต้องมีเครือข่ายสนับสนุน
• กระบวนการ ทุจริตในวงการจัดซื้อจัดจ้าง จะมีการสร้างภูมิคุ้มกันคนในกลุ่มอย่างเข้มแข็ง โดยเฉพาะหัวหน้ากลุ่ม ผู้ที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการทุจริตในการจัดจ้างจัดซื้อ จะดำเนินการจัดจ้างจัดซื้อถูกต้องตามระเบียบพัสดุอย่างเคร่งครัด การเรียกร้องผลประโยชน์จากนักธุรกิจจะไม่มีหลักฐาน ปัจจุบันมีการใช้บริษัทเอกชนเป็นตัวกลางในการส่งผ่านเงินค่าสินบนแทนการใช้ ข้าราชการ นอกจากนั้นในบางเครือข่ายมีการขยายเครือข่ายให้ครอบคลุมไปถึงคนบางคน ในองค์กรที่มีหน้าที่ด้านการควบคุม และปราบปรามการทุจริต กระบวนการทุจริตจึงมีการสร้างเกราะป้องกันตนเองอย่างแน่นหนา การสร้างเกราะป้องกันตัวเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการปรับตัว เพื่อให้สามารถเอาชนะกลไกการปราบปรามการทุจริต การคอร์รัปชันจึงเป็นเชื้อโรคที่มีขีดความสามารถในการปรับตัวที่เก่งกาจมาก ที่สุด
• กรณีการเปิดโปงการทุจริตต่างๆ เช่น ทุจริตการจัดซื้อยา กรณีก่อสร้างอาคารกีฬากาญจนาภิเษก ฯลฯ ล้วนเกิดจากอุบัติเหตุ หรือเกิดจากนักธุรกิจคู่แข่งตกลงแบ่งผลประโยชน์กันไม่ลงตัว หรือความโลภในการขยายอาณาเขตคอร์รัปชันออกนอกเครือข่ายของตนเอง และแม้ว่าจะมีการสืบสวนการทุจริต แต่จำนวนคดีที่พบว่ามีมูลความผิดมีเพียงร้อยละ ๑ ผู้ถูกลงโทษส่วนใหญ่ก็มักเป็นข้าราชการชั้นผู้น้อย
• ความ พยายามปฏิรูประบบการเมืองโดยการตรากฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญหลายฉบับ และมีการจัดตั้งหน่วยงานอิสระต่างๆ แต่การศึกษาพบว่าข้อกฎหมายบางข้อยังเป็นอุปสรรคขัดขวางการที่ประชาชน และองค์กรประชาชนจะเข้ามามีบทบาทร่วมกันต่อต้านคอร์รัปชัน การตีความข้อกฎหมายยังมีปัญหาบางประการ หน่วยงานบางแห่งโดยเฉพาะ ป.ป.ช. มีภาระรับผิดชอบมากเกินกว่าทรัพยากรที่มีอยู่ นอกจากนี้ ในบางกรณีเจ้าหน้าที่ของหน่วยงานเหล่านี้ ตลอดจนข้าราชการที่ซื่อสัตย์สุจริตจะไม่กล้าให้ความร่วมมือในการต่อต้านการ ทุจริต เพราะขาดความปลอดภัยด้านชีวิตและความมั่นคงในหน้าที่การงาน ปรากฏการณ์เหล่านี้แสดงว่ากระบวนการคอร์รัปชันมีการดัดแปลงรูปแบบในลักษณะ "กลายพันธุ์" เพื่อให้อยู่รอดและสามารถเติบโตได้ในสิ่งแวดล้อมใหม่