ผู้วิจัย: ดร. นิพนธ์ พัวพงศกร และคณะ ปีที่ทำวิจัย: 1999

สรุปผลการศึกษาเพื่อทำความเข้าใจกระบวนการทุจริตในการจัดซื้อจัดจ้างของ ภาคราชการ โดยอาศัยแนวคิดทางเศรษฐศาสตร์เป็นเครื่องมือในการวิเคราะห์ วิธีการศึกษาอาศัยการสัมภาษณ์นักธุรกิจที่มีประสบการณ์ด้านการจัดซื้อจัด จ้างมานานรวม ๕ ราย และการสัมภาษณ์กลุ่มนักธุรกิจอีก ๒ ครั้ง รวมทั้งการสัมภาษณ์แบบไม่เป็นทางการกับข้าราชการ ซึ่งมีส่วนเกี่ยวข้องกับการจัดซื้อจัดจ้างจำนวน ๔ ราย พบว่า

  • ต้นตอ ของการคอร์รัปชันในวงราชการเกิดจากอำนาจหน้าที่ของรัฐ ๒ ด้านใหญ่ๆ ด้านแรก คือ อำนาจการอนุญาตให้ละเว้นจากการปฏิบัติตามกฎระเบียบ เช่น การหนีภาษี ด้านที่สอง คือ อำนาจการจัดสรรผลประโยชน์ หรือสิทธิในการใช้ทรัพยากร เช่น สัมปทานต่างๆ และการจัดซื้อจัดจ้าง
  • การทุจริตใน วงการจัดจ้างและในบางกรณีการจัดซื้อ มิได้เริ่มต้นในขั้นการประมูลหรือการสืบราคาแต่เริ่มต้นตั้งแต่ขั้นริเริ่ม โครงการ นักธุรกิจยืนยันว่าโครงการจำนวนมากที่ได้รับงบประมาณประจำปีเป็นโครงการที่ มี "เจ้าของ" เพราะเป็นโครงการที่เกิดจากความร่วมมือระหว่างเจ้าหน้าที่ของรัฐกับนัก ธุรกิจ ซึ่งได้สร้างสายสัมพันธ์กันมานานโดยอาศัยกระบวนการแบ่งค่าเช่าทางเศรษฐกิจ เป็นเครื่องมือ
  • ตลาดการจัดซื้อจัดจ้าง เป็นตลาดที่เต็มไปด้วยอุปสรรคกีดขวางคู่แข่งหน้าใหม่ เพื่อรักษาส่วนแบ่ง "ค่าเช่าทางเศรษฐกิจ" ของคนของรัฐกับนักธุรกิจให้อยู่ในระดับสูงสุด วิธีการที่กลุ่มผู้ทุจริตใช้ในการกีดกันคู่แข่งมีหลายวิธี เช่น การร่วมมือระหว่างข้าราชการกับนักธุรกิจกำหนดลักษณะหรือแบบของสินค้าหรือ บริการที่รัฐจะซื้อ การกำหนดคุณสมบัติของผู้ที่จะประมูลหรือเข้ามาขายสินค้า หากมีการประกวดราคาก็จะมีการกลั่นแกล้งมิให้คู่แข่งเข้าประกวดราคาต่างๆ นานา และเมื่อกีดกันไม่ได้ ต้องประกวดราคา ก็จะใช้วิธีสมคบกับคู่แข่ง (ฮั้ว) เพื่อโก่งราคาประมูลให้สูงที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ หรือถ้าหากคู่แข่งชนะการประมูล ก็ให้เจ้าหน้าที่หาหนทางกลั่นแกล้งในขั้นตอนต่างๆ โดยเฉพาะการตรวจรับงาน ฯลฯ
  • อัตราสินบนที่นักธุรกิจต้องจ่ายให้แก่นักการเมือง และข้าราชการสำหรับโครงการจัดจ้าง จะอยู่ในอัตราเฉลี่ยร้อยละ ๑๐-๒๐ ของวงเงินงบประมาณจัดจ้าง ส่วนโครงการจัดซื้อจะต้องจ่ายประมาณร้อยละ ๕-๑๐ ของงบประมาณจัดซื้อ การมีอัตราสินบนที่ค่อนข้างแน่นอน นอกจากแสดงว่ากระบวนการทุจริตนั้น "ลงตัว" แล้ว ยังส่งผลให้นักธุรกิจทราบต้นทุนของการทำธุรกิจที่แน่นอน นั่นหมายความว่าราคาสินค้าและบริการที่จะขายให้ราชการจะมีราคาสูงขึ้น เป็นจำนวนที่ค่อนข้างแน่นอน นอกจากนั้นสินค้าและบริการที่ส่งมอบก็จะมีคุณภาพที่แน่ชัด
  • เริ่ม มีแนวโน้มว่าการจัดซื้อจัดจ้างในโครงการของหน่วยงานบางแห่งเริ่มมีอัตรา สินบนที่ไม่แน่นอน และที่น่าตกใจคืออัตราสินบนสูงกว่าร้อยละ ๒๐ เช่น หน่วยราชการระดับท้องถิ่น ตลอดจนงบ ส.ส. การที่อัตราสินบนมีตัวเลขสูงขึ้นและไม่มีอัตราที่ตายตัวมีผลกระทบต่อคุณภาพ ของสินค้า และบริการที่รัฐจะหาซื้อได้ นอกจากนั้นยังจะเป็นแรงจูงใจให้เจ้าหน้าที่ของรัฐสมคบกับนักธุรกิจบางคน ในการคิดจัดทำโครงการที่ไม่เป็นประโยชน์ต่อสังคม สาเหตุที่เงินสินบนมีอัตราสูงขึ้น ได้แก่ นักการเมืองท้องถิ่นบางคนอยู่ในตำแหน่งสั้น การวิ่งเต้นซื้อตำแหน่งรุนแรง สินค้าที่ซื้อขาดมาตรฐานอ้างอิงในตลาด ขั้นตอนการอนุมัติการจัดจ้างจัดซื้อยาวกว่าปรกติ เป็นต้น
  • ส่วนแบ่ง เงินสินบนระหว่างข้าราชการกับนักการเมืองมีการเปลี่ยนแปลง โดยข้าราชการจะได้รับส่วนแบ่งน้อยลง เพราะนักการเมืองสามารถล้วงลูกมาได้ถึงระดับกอง นอกจากนั้นโครงการที่มีงบประมาณมากกว่า ๕๐-๑๐๐ ล้านบาท จะเป็นโครงการที่ถูกแทรกแซงโดยนักการเมืองในขั้นการจัดซื้อจัดจ้าง เกณฑ์ดังกล่าวถือเป็นการแบ่งอาณาเขตระหว่างนักการเมืองกับข้าราชการ แต่ก็มีนักการเมืองบางคนล้ำเส้นแบ่งเขต ทำให้เกิดความไม่พอใจสูงในหมู่ข้าราชการ ถ้าหากข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ซอยโครงการจำนวนมากลง ก็อาจมีผลกระทบต่อตำแหน่ง
  • การ ทุจริตในโครงการจัดซื้อจัดจ้าง เป็นกระบวนการที่ต้องมีเครือข่ายที่ไว้วางใจได้ระหว่างกลุ่มบุคคลที่อยู่ใน เครือข่าย จึงมีระบบที่แบ่งสรรผลประโยชน์อย่างลงตัว การซื้อขายตำแหน่งหน้าที่เป็นส่วนหนึ่งของการแบ่งสรรผลประโยชน์
  • เมื่อ มีการซื้อขายตำแหน่ง ผู้ซื้อก็ต้องแสดงผลงาน การวิจัยพบว่าหากข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ ไม่สามารถดำเนินการจัดจ้างจัดซื้อโครงการขนาดใหญ่ได้สำเร็จ จะมีโอกาสถูกย้ายสูง ผู้ที่มาดำรงตำแหน่งใหม่ต้องมีผลงานตรงตามเป้าหมายที่นักการเมืองบางคนกำหนด ให้
  • เครือข่ายการทุจริตมิได้จำกัดอยู่เฉพาะภายในหน่วย ราชการ แต่มีการขยายเครือข่ายไปยัง ข้าราชการบางคนในหน่วยราชการอื่นที่เกี่ยวข้องกับการอนุมัติโครงการ เช่น สำนักงบประมาณ ฯลฯ ประโยชน์ คือ การได้รับอนุมัติโครงการ รวมทั้งการได้รับอนุมัติงบประมาณเพิ่มเติมในโครงการ
  • การ เปลี่ยนแปลงตำแหน่งทางการเมืองในหลายกรณี จะมีผลให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในโครงการขนาดใหญ่บางโครงการ เช่น การย้ายสถานที่เปลี่ยนแปลงลักษณะของโครงการ ตลอดจนการเพิ่มวงเงินงบประมาณ เป็นต้น การเปลี่ยนแปลงเหล่านี้จำเป็นต้องมีเครือข่ายสนับสนุน
  • กระบวนการ ทุจริตในวงการจัดซื้อจัดจ้าง จะมีการสร้างภูมิคุ้มกันคนในกลุ่มอย่างเข้มแข็ง โดยเฉพาะหัวหน้ากลุ่ม ผู้ที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการทุจริตในการจัดจ้างจัดซื้อ จะดำเนินการจัดจ้างจัดซื้อถูกต้องตามระเบียบพัสดุอย่างเคร่งครัด การเรียกร้องผลประโยชน์จากนักธุรกิจจะไม่มีหลักฐาน ปัจจุบันมีการใช้บริษัทเอกชนเป็นตัวกลางในการส่งผ่านเงินค่าสินบนแทนการใช้ ข้าราชการ นอกจากนั้นในบางเครือข่ายมีการขยายเครือข่ายให้ครอบคลุมไปถึงคนบางคน ในองค์กรที่มีหน้าที่ด้านการควบคุม และปราบปรามการทุจริต กระบวนการทุจริตจึงมีการสร้างเกราะป้องกันตนเองอย่างแน่นหนา การสร้างเกราะป้องกันตัวเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการปรับตัว เพื่อให้สามารถเอาชนะกลไกการปราบปรามการทุจริต การคอร์รัปชันจึงเป็นเชื้อโรคที่มีขีดความสามารถในการปรับตัวที่เก่งกาจมาก ที่สุด
  • กรณีการเปิดโปงการทุจริตต่างๆ เช่น ทุจริตการจัดซื้อยา กรณีก่อสร้างอาคารกีฬากาญจนาภิเษก ฯลฯ ล้วนเกิดจากอุบัติเหตุ หรือเกิดจากนักธุรกิจคู่แข่งตกลงแบ่งผลประโยชน์กันไม่ลงตัว หรือความโลภในการขยายอาณาเขตคอร์รัปชันออกนอกเครือข่ายของตนเอง และแม้ว่าจะมีการสืบสวนการทุจริต แต่จำนวนคดีที่พบว่ามีมูลความผิดมีเพียงร้อยละ ๑ ผู้ถูกลงโทษส่วนใหญ่ก็มักเป็นข้าราชการชั้นผู้น้อย
  • ความ พยายามปฏิรูประบบการเมืองโดยการตรากฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญหลายฉบับ และมีการจัดตั้งหน่วยงานอิสระต่างๆ แต่การศึกษาพบว่าข้อกฎหมายบางข้อยังเป็นอุปสรรคขัดขวางการที่ประชาชน และองค์กรประชาชนจะเข้ามามีบทบาทร่วมกันต่อต้านคอร์รัปชัน การตีความข้อกฎหมายยังมีปัญหาบางประการ หน่วยงานบางแห่งโดยเฉพาะ ป.ป.ช. มีภาระรับผิดชอบมากเกินกว่าทรัพยากรที่มีอยู่ นอกจากนี้ ในบางกรณีเจ้าหน้าที่ของหน่วยงานเหล่านี้ ตลอดจนข้าราชการที่ซื่อสัตย์สุจริตจะไม่กล้าให้ความร่วมมือในการต่อต้านการ ทุจริต เพราะขาดความปลอดภัยด้านชีวิตและความมั่นคงในหน้าที่การงาน ปรากฏการณ์เหล่านี้แสดงว่ากระบวนการคอร์รัปชันมีการดัดแปลงรูปแบบในลักษณะ "กลายพันธุ์" เพื่อให้อยู่รอดและสามารถเติบโตได้ในสิ่งแวดล้อมใหม่